张志强：加强生物安全治理体系和治理能力的建议

        “生物安全”简单地说就是意识到“生物不安全”的威胁才强调“生物安全”。生物安全问题是联合国环境规划署(UNEP)、世界卫生组织(WHO)等机构从1985年开始关注并成立工作组开始研究的,写入了2003年生效的《<生物多样性公约>卡塔赫纳生物安全议定书》。这是国际上第一个关于生物安全的议定书,重点关注现代生物技术迅速扩展(特别强调任何改性活生物体即转基因生物的越境转移问题)可能会对生物多样性产生不利影响以及对人类健康构成的风险,规定了在开发和利用现代生物技术的同时亦需采取旨在确保环境和人类健康的妥善安全措施。该议定书开启了国际社会共同努力建设全球生物安全治理体系的进程。

        但近20年来,生物安全问题却演变成全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一。由于全球变暖、生态系统稳定性下降、动物栖息地破坏及碎片化、生物技术快速发展的可能负面影响等,生物安全问题不断演变、内涵已大大扩展,包括突发新发传染病、物种生物安全、人类遗传资源安全、生物技术误用谬用、实验室生物泄露、生物恐怖袭击、生物武器威胁等一系列与生物相关的广泛风险和威胁。生物安全的战略重要性日益凸显,涉及到生物多样性与生态安全、人口健康与公共卫生、经济、社会等众多方面,成为国家安全的重要组成部分。可以说,“生物安全不安全,会决定人民健康有没有,国家安全有没有,长治久安有没有。”。

        二、我国生物安全面临严峻的新形势与新挑战

        (1)全球新型传染病事件频发凸显生物安全风险日益突出。

        21世纪以来,全球多地新发和突发的各类流行性疾病、传染病、动物疫病等事件不断增多,波及范围和扩散速度不断升级,其中75%的病原体来自动物。世界卫生组织统计,全球每隔两年左右就会有一次新型传染病发生。近十年来,世界卫生组织已经宣布过6次“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),包括2009年H1N1猪流感疫情、2014年野生型脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2016年巴西寨卡病毒疫情、2018-2020年刚果(金)埃博拉疫情,以及此次新型冠状病毒感染肺炎(COVID-19)疫情。

        (2)国际多边生物武器军控进程难以取得任何进展。

        生物技术发展带来的双用途问题已成为跨越安全领域和公共卫生领域的全球性挑战。尽管联合国《禁止生物武器公约》(《禁止发展、生产、储存细菌(生物)及毒素武器和销毁此种武器公约》)于1975年3月生效,目前有183个缔约国(我国于1984年11月加入公约)。美国于2001年退出该《公约》后,近20年来一直反对重启“《禁止生物武器公约》核查议定书”谈判,阻挠国际生物军控进程,而且还违反该《公约》,在全球20多个国家布局有生物实验室,长期开展对致死性病毒、细菌和毒素等生物武器的研究。这导致全球生物武器军控难以取得任何进展,国际治理体系形同虚设。

        (3)主要国家都将生物安全战略纳入国家安全战略体系。

        美国政府2018年9月出台《美国国家生物防御战略》以防备和打击生物安全威胁;2018年10月出台《美国卫生安全国家行动计划》,部署数百项跨部门跨机构的防控活动以应对突发公共卫生事件;2019年1月出台《国家卫生安全战略实施计划2019-2022》。英国政府2018年7月出台《英国国家生物安全战略》以保护英国免受重大生物安全风险影响。日本2019年6月出台《生物战略2019》提出“到2030年建成世界最先进的生物经济社会”。俄罗斯、巴西、澳大利亚等国都有生物安全战略规划或国家立法。

        (4)我国面临更加严峻的生物安全风险和挑战因素。

        我国作为14亿人口的大国,在生物安全方面的风险因素众多、挑战巨大:一是,人均收入水平提高对动物食品需求快速增长,动物源性疫病扩散风险加大;二是,农业生物技术落后导致农业种子技术等被西方跨国企业垄断,粮食安全和人口健康风险很高;三是,现代生物医药技术发展滞后以及对传统中医药传承创新乏力,人口健康保障高度依赖昂贵的西药和医疗设备;四是,超大城市群发展进程加快,人口高度聚集于超大城市;五是,交通网络日益空前发达,人口大规模快速流动。这些都对人口安全、传染病等公共卫生事件防控带来巨大压力。

        三、加强生物安全治理体系和治理能力的几点建议

        在面临巨大而现实的生物安全风险和挑战的新形势下,必须大力促进我国生物安全治理体系和治理能力现代化,这是保护人民生命健康、保障国家民族核心利益、维护社会稳定和国家安全的必然要求。

        (1)制定国家生物安全战略规划及实施计划。

        要树立大生物安全观,深入研究全球生物安全环境、形势、挑战,全面分析我国生物安全的现状与风险挑战,明确生物安全(包括粮食安全)治理体系与治理能力方面存在的短板与不足,制定和实施国家生物安全战略规划和实施计划,全面系统规划生物安全风险与挑战防御的指导思想、战略目标、基本原则、主要内容、重点任务、治理措施等,指导生物安全治理工作方向。

        (2)完善国家生物安全相关法律法规体系。

        以国家生物安全战略规划为指导,尽快出台《国家生物安全法》,以此为核心,建设和完善国家和地方生物安全法律法规体系。聚焦生物安全领域主要问题,围绕生态安全、战略生物资源安全、人类遗传资源安全、粮食安全、公共卫生安全、生物武器防御等,建设和完善生物安全的相关法律法规体系。比如,我国的《传染病防治法》对法定传染病(包括3大类39种传统传染病)的管理机制是明确的,但对新型传染病(所谓不明原因传染病)存在明显立法和管理漏洞。要尽快解决还没有建立起对新型传染病的科学管理机制的根本问题,即需要制定专门的《新型传染病防治法》及地方实施细则。

        (3)健全和加强生物安全科技创新体系建设。

        要支持开展生物安全领域的战略储备性研究。要未雨绸缪,养兵千日,长期支持战略科技力量开展新发、突发的重大传染病病毒及其相关试剂、疫苗、药物等的多学科、战略储备性基础研究。要吸取“疫情一过研究就终止”的深刻教训。

        要建设先进的生物安全研究机构和核心设施。最高等级的生物安全实验室(Biosafety Level 4,BSL-4,即P4实验室)是国家生物安全体系的核心科技基础设施,全球目前共建成P4实验室47个,正在建设的有6个(合计53个)。其中,美国12个,英国9个,德国、法国、意大利、瑞士、日本、澳大利亚等2个以上,南非、科特迪瓦、加蓬等各1个。特别是美国,还在20多个国家和地区建有生物实验室。我国在生物安全研究先进科技基础设施上的短板非常显著。

        必须加强和健全生物安全科技创新体系建设,提高科学研究能力。比如,在已经确定的成渝双城经济圈“国家重要科技创新中心”建设中,加强顶层设计,应将规划建设“国家重要生命科学研究中心”作为最重要的内容之一,其中包括规划建设P4实验室等生命科学研究机构和研究设施。

        (4)要增加对整个生命健康科学领域的研发投入。

        我国在生命健康领域的研发投入需要适当增加。据世界银行统计数据,2016年美国在健康领域的费用支出占GDP的17.1%(其中政府占81.8%,私人支出占18.2%),而我国在健康领域的费用支出占GDP的5%(其中政府占58%,私人占42%)。

        全球生命健康科学领域研发投入占25%以上,而美国则将50%左右的研发经费投入到生命健康领域。以政府科研投入统计,我国在2016年整个生命科学领域的研发投入占比不到30%(约为世界平均水平)。应在决策上更具战略眼光,更加重视人口健康与生命科技领域的科研投入,这是保障人民健康的战略选择。

        (5)促进生物安全治理体系现代化,全面提高治理能力。

        生物安全是一个专业性极强的领域,不仅涉及到传统的野生动植物保护体系、公共卫生防疫体系建设,更涉及到现代生物技术颠覆性发展和应用可能带来的生物伦理、人类安全挑战、生物武器威胁等的预防和管控体系建设。必须促进生物安全治理体系与治理能力的高度专业化和现代化,明确不同类型生物安全治理的主责机构、队伍体系、技术设施和支撑保障等。

        要构建完善生物安全治理体系。建立国家和省级生物安全委员会,明确将生物安全列为国家安全战略的优先事项。对涉及森林、草原、农业、水产、食品安全、卫生安全、生物武器防御等不同领域的生物安全问题,建立政府多部门协同高效的治理体系和工作协调机制。

        要全面提高生物安全治理能力。建立常态化开展动物源疫病监测、预警和防控的工作机制。建立跨政府部门的政府信息交换模型和体系,加强相关数据收集与信息共享,形成高效的信息报送与决策反馈机制。

        要提升国际治理能力与话语权。在国家和省级生物安全委员会指导下,促进合法和适当的相关信息共享和交流,主动积极加强在《国际卫生条例》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《禁止生物武器公约》等国际法律框架下的国际合作,提升我国在国际生物安全领域的国际地位、话语权和影响力。          

        (张志强,中国科学院成都文献情报中心研究员。此文是作者在四川省加强生物安全和疾病防控体系建设座谈会上的发言)